如果梳理2015年的法治关键词，“公益诉讼”一定是闪亮的一个。2015年，全国人大授权最高检在部分地区开展公益诉讼试点工作。这意味着我们国家的公益诉讼领域介入了强势主体。2016年1月6日，最高检发布了公益诉讼的《实施办法》并通报了试点情况。截至2015年12月底，公益诉讼试点地区共在履行职责中发现公益诉讼案件线索501件，试点地区检察机关已向人民法院提起公益诉讼5件，人民法院均已立案。

　　试点重点关注环境和食药安全

　　2015年6月24日全国人大常委会审议相关决定草案，拟授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展检察机关提起公益诉讼改革试点。

　　试点地区拟选择北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃等13省、自治区、直辖市检察院开展。试点期限为两年，期满后，对实践证明可行的，将适时提请全国人大常委会修改完善有关法律。

　　据了解，目前在国有资产保护、国有土地使用权出让、生态环境和资源保护等领域，一些行政机关违法行使职权或者不作为使国家和社会公共利益受到侵害，由于我国目前保护国家和社会公共利益的法律制度还不十分完备，对此类违法行政行为缺乏有效监督。

　　据介绍，试点检察机关提起民事公益诉讼的案件范围将确定为检察机关在履行职责中发现的污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件。这类案件中，被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或其他组织。提起行政公益诉讼的案件范围为在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。在这类案件中，被告则是违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。

　　提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起民事公益诉讼，向人民法院提出停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉的诉讼请求;行政机关拒不纠正违法或不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼，向人民法院提出撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或无效的诉讼请求。

　　成果去年5起公益诉讼已立案

　　2016年1月6日最高人民检察院召开新闻发布会，通报检察机关提起公益诉讼试点工作推进情况。截至2015年12月底，公益诉讼试点地区共在履行职责中发现公益诉讼案件线索501件。目前，经过行政公益诉讼诉前程序的案件中行政机关未纠正违法或履行职责的情形，试点地区检察机关已向人民法院提起公益诉讼5件，人民法院均已立案，相关案件正在审理中。

　　据介绍，最高检在《检察机关提起公益诉讼试点方案》的基础上，研究制定了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》并于2016年1月6日向社会公布。截至2015年12月底，试点地区已经通过检察建议等方式办理公益诉讼诉前程序案件245件，其中民事33件、行政212件。

　　发布会上，最高检还通报了15起检察机关提起公益诉讼试点工作诉前程序典型案例。涉及山东省的有1个试点工作典型案例和2个诉前程序典型案例，其中一起是青岛市李沧区检察院提出检察建议后，李沧区安监局采纳整改的案例。

　　李沧区人民检察院民行科通过该院侦监科获知案件线索：青岛悦龙达贸易有限公司在其租赁的十梅庵砖厂南侧大院内经营盐酸时，发生盐酸泄漏安全生产事故，造成环境污染。李沧区环保局将案件移交李沧公安分局立案侦查，且1名犯罪嫌疑人已被检察机关批捕。虽然李沧区环保局前期对污染区域及泄漏的储存罐进行了一些初步处理，但所采取的措施有限，非常容易引发次生损害问题，会危及周边群众身体健康和生命安全。根据《安全生产法》的相关规定，李沧区安监局对此污染环境案应承担监督管理职责。但自该案发生后，该局始终未正确全面履行职责，未严格依法对该案进行全面有效的处置。李沧区人民检察院于2015年8月19日依法向李沧区安监局提出检察建议。李沧区安监局采纳了检察建议，2015年9月7日组织相关单位抽取罐内盐酸，同年9月9日罐内盐酸全部抽空完毕，运至有资质的危化品存储企业暂存。

　　专家或将改变公益诉讼现实困境

　　公益诉讼不同于私益诉讼，私益诉讼我国已经有了民事诉讼法作为起诉的依据，公益诉讼的立法依据一直没有得到立法的明确。我国《民事诉讼法》2012年修改，仅仅在第55条规定了法律规定的有关机关和组织可以提起公益诉讼，但这里的法律规定的机关和组织究竟是指什么机关和组织，法律上并没有明确规定。此后相继修改的《环境保护法》和《消费者权益保护法》规定了符合一定条件的环保组织和消费者协会可以提起公益诉讼。这就为公益诉讼的真正落地提供了依据。法律在规定的同时，也对能够提起公益诉讼的组织提出了要求，但是本身符合法律有关规定的环保组织少，中国环境公益诉讼还面临“民间环保组织专业能力有限”“高昂的诉讼成本”“立案受理难、证据收集难、判决执行难”等现实困境。而检察机关作为公益诉讼主体的介入或将扭转这一被动局面。

　　全国政协委员、民革中央常委、中国人民大学法学院教授汤维建在接受媒体采访时表示，检察机关提起公益诉讼很多别的主体不具备的优势，主要包括：其一，不会缺位。检察机关提起公益诉讼是宪法所确定的职责，任何机关或团体组织都有可能基于种种理由不提起公益诉讼，但检察机关不能以任何理由拒绝提起公益诉讼，否则就是失职渎职。因此，检察机关在公益诉讼上是最后堡垒，是提起公益诉讼的最后一道防线。其二，不会滥权。检察机关提起公益诉讼是其法律职责，它提起公益诉讼不带有任何私利或私人动机，如获取奖励等等，再加之有制度保障，因此检察机关不会滥用公益诉权。其三，专业知识。检察机关也是司法机关，它具有专门人才和专业法律知识、诉讼技能，在提起公益诉讼上更加能够有的放矢，更加能够收取好的效果。其四，取证便利。检察机关为了进行法律监督，有专门的调查核实权，这在民事诉讼法以及其他相关法律上已经有了规定。其五，国库支持。提起公益诉讼，难免要有各种花费，检察院在这个方面较之于一般的社会团体和组织就有优势，国库对此应充分支持，相关费用开支应当列入各级财政预算进行保障。

　　西南政法大学行政法学院教授刘艺则表示，检察机关提起公益诉讼是对我国公益诉讼制度的进一步完善。《试点方案》不仅补充了民事公益诉讼机关的类型，也弥补了行政公益诉讼主体的缺位。这可以说是从源头上为公益诉讼增加了动力。

　　《民事诉讼法》第55条规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。2013年修订的《消费者权益保护法》授权消费者组织、2014年修订的《环境保护法》规定环境保护组织可以提起民事公益诉讼。《海洋环境保护法》规定行政机关可提起民事公益诉讼。2015年7月1日全国人大常委会明确授权检察机关可以提起公益诉讼。由此，可提起民事公益诉讼的机关就确定为两类：行政机关和检察机关。《试点方案》进一步明确了当行政机关违法行使职权或者不作为造成国家利益或者社会公共利益损害，又没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情形下，由检察机关提起行政公益诉讼。这一规定使公益诉讼对国家利益和公共利益的保护更加完备。

　　检察机关提起公益诉讼并非为了自身利益，而是为了履行其宪法赋予的法律监督职能。检察机关在人员配备、专业知识和实际权能方面都具有明显的优势，这保证了诉讼进程的准确性和高效性。此外，人民检察院作为国家机关在诉前程序中能更有效率地与相关主体进行沟通，这对维护公共利益有超出诉讼制度的深远意义。

　　公益诉讼这些年

　　公益诉讼，是指特定的国家机关和相关的组织、个人，根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益或特定他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的活动。能够提起公益诉讼的主体包括一般民众、社会团体和检察机关。

　　上世纪90年代，国外公益诉讼制度作为一种知识被介绍到国内。很久以来，我国立法对公益诉讼未加任何规定，这种诉讼形态只是一个学术用语，而非法定用语。

　　直到2012年，这一立法空白方被填补。当年修订的《民事诉讼法》第55条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”“法律规定的有关机关、社会团体”，是哪些有关机关、社会团体?当年的《民事诉讼法》没有给出答案。

　　2014年12月18日，最高人民法院通过《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称“民诉解释”)，对《民事诉讼法》所规定的公益诉讼进行了专门且系统的解释，包括公益诉讼除原告主体以外的构成要件、民事公益诉讼与行政公益诉讼的关系等。“民诉解释”于2015年2月4日开始实施，一定程度上弥补了2012年《民事诉讼法》修订所留下的制度性缺憾，使得公益诉讼开始落地。

　　2015年1月1日，新《环保法》正式施行，“福建南平生态破坏案”获得立案。5月15日，此案在南平市中级人民法院第一审判庭公开开庭审理。这是我国新环保法生效后的第一起环境公益诉讼案件。

　　新《环保法》特别授权符合条件的社会组织提起环境公益诉讼。然而，目前环境公益诉讼案件仍寥寥无几。人们容易忽略的是，有了助力的案件背后，同时也存在着阻力：公益诉讼入法，司法体制改革，降低了公益诉讼的难度;而取证、诉讼、鉴定费用高，以及诉讼主体限制，仍然成为公益诉讼的绊脚石。

　　新《环保法》对提起环境公益诉讼的社会组织资格进行了限定：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好。在约7000个生态环保类的社会组织里，符合《环保法》及其《司法解释》的，据推算，大约700个，也就是1/10。

　　■相关新闻贵州首例公益诉讼胜诉

　　2015年12月16日，山东省庆云县人民检察院因县环保部门不依法履行职责，依法向庆云县法院提起行政公益诉讼。这是全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点工作后，全国首例行政公益诉讼案件。

　　2016年1月13日，贵州首例环境行政公益诉讼案在黔东南苗族侗族自治州锦屏县开庭审理，跨区域管辖的贵州省黔南布依族苗族自治州福泉市人民法院依法对这起由检察机关提起的环境行政公益诉讼案作出一审判决，判决确认被告锦屏县环境保护局2014年8月5日至2015年12月31日期间对鸿发、雄军等企业违法生产的行为怠于履行监管职责的行为违法。